Über neue Formen der Beteiligung von Bürgerinnen und Bürgern

Was tun, wenn Bürger:innen kein Vertrauen in ihre Regierungen haben oder ihre Mitwirkungsrechte nicht wahrnehmen? Innovative Ansätze sind gefragt und werden weltweit – auch in der Schweiz – ausgetestet. Wir geben einen Einblick in neue Formen der Bürger:innen-Beteiligung und deren Versprechen für die Demokratie von morgen.

Zunächst einmal gibt es derzeit ein Problem: die Demokratien haben weltweit ein Vertrauens- und Mitwirkungsdefizit. Vertrauen ist eine Währung, die in Demokratien ganz besonders gefragt ist. Das Vertrauen der Bürger:innen, dass die Behörden die ihnen anvertrauten Aufgaben im Interesse und zum Wohle der Bevölkerung wahrnehmen, ist essentiell für das Funktionieren eines demokratischen Staates. Wenn das Misstrauen gegenüber den gewählten Gremien überhandnimmt oder sich grosse Teile der Bürger:innen nicht mehr beteiligen wollen (oder von der Beteiligung von vornherein ausgeschlossen sind), verliert ein demokratisches System an Repräsentativität und Legitimität.

Konkret kann sich ein Vertrauensverlust direkt negativ auf die Kooperationsbereitschaft der Bevölkerung mit politischen Massnahmen auswirken und so die Ausführung wichtiger Staatsaufgaben durch staatliche Organe beeinträchtigen. Als Anhänger:innen des ehemaligen US-Präsidenten Donald Trump im Januar 2021 das Kapitol stürmten, weil sie die offiziellen Wahlresultate anzweifelten, zeigte sich ein Beispiel für den Vertrauensverlust einzelner Bevölkerungskreise in die etablierten Institutionen.

Es braucht aber nicht den Blick bis in die USA, denn auch europäische Institutionen scheinen von einer Vertrauenskrise erfasst worden zu sein: Gemäss dem OECD Trust Survey [1] vertrauen im Schnitt gerade mal vier von zehn Personen im OECD-Raum ihren nationalen Regierungen. Noch schlechter schneiden die Länder ab, wenn es um das allgemeine Mitspracherecht geht: Nur drei von zehn Befragten sind der Ansicht, dass das politische System in ihrem Land ihnen tatsächlich ein Mitspracherecht gewährt [1].

70 Prozent der Stimmbevölkerung im bevölkerungsreichsten Kanton der Schweiz beteiligt sich regelmässig nicht an der Auswahl derjenigen Personen, die sich über Jahre hinweg mit sozialen, ökonomischen und ökologischen Fragestellungen (und damit der Lebensrealität der Menschen) beschäftigen und diese prägen.

Während die Schweiz gemäss Umfragen [2] traditionell sehr hohe Vertrauenswerte der Bevölkerung in die Regierung, das Parlament und die Parteien aufweist, herrscht auch hierzulande nicht eitel Sonnenschein. Problematisch für die Demokratiegesundheit ist unter anderem – auf lokaler Ebene – die tiefe Beteiligung an den Gemeindeversammlungen (wodurch die Anlässe an Repräsentativität für die breitere Bevölkerung verlieren) sowie – auf nationaler und vor allem kantonaler Ebene – die tiefe Stimmbeteiligung. Im Kanton Zürich beispielsweise ist die Stimmbeteiligung bei kantonalen Vorlagen zwischen 1945 und 2019 von 57 Prozent auf knapp über 30 Prozent gesunken.

Das gleiche Bild zeigt sich auch bei den Kantonsratswahlen, wobei es sich hier um einen noch drastischeren Abfall von 40 Prozentpunkten handelt [3]. Das heisst: 70 Prozent der Stimmbevölkerung im bevölkerungsreichsten Kanton der Schweiz beteiligt sich regelmässig nicht an der Auswahl derjenigen Personen, die sich über Jahre hinweg mit sozialen, ökonomischen und ökologischen Fragestellungen (und damit der Lebensrealität der Menschen) beschäftigen und diese prägen.

In Anbetracht dessen, und der stark veränderten gesellschaftlichen und demographischen Realitäten, stellt sich deshalb auch für die Schweiz die Frage, inwiefern die seit dem 19. Jahrhundert praktisch unverändert gebliebenen demokratischen Instrumente (allein) noch zeitgemäss sind, bzw. inwiefern neue Ansätze dem Schweizer Demokratiesystem zu einem Update verhelfen könnten.

Ein Lösungsansatz: Mitwirkungs- und Mitentscheidungsverfahren

Immer mehr Länder weltweit setzen mittlerweile auf Mitwirkungs- und (seltener) Mitentscheidungsverfahren, um den Puls der Bevölkerung zu spüren und dem beschriebenen Vertrauensdefizit entgegenzuwirken. Die Partizipationsforschung legt nahe, dass insbesondere deliberative repräsentative Prozesse (vgl. Infobox) dazu beitragen können, das Wissen der Bürger*innen über bestimmte Themen zu erweitern und deren staatsbürgerliche Fähigkeiten und die Wahrnehmung der politischen Effizienz (d.h. der eigenen Wirksamkeit) zu stärken [4].

Wenn die Projekte kommunikativ gut begleitet werden, sollen solche Prozesse auch zu einem höheren Wissensstand und einer stärkeren Beteiligung in der Bevölkerung beitragen [5]. Angesichts solcher vielversprechenden Analysen ist es nicht erstaunlich, dass sich öffentliche Akteure weltweit und auf allen politischen Ebenen inspiriert fühlen, Pilotprojekte durchzuführen. Basierend auf einer Zusammenstellung von 574 Praxisbeispielen spricht die OECD deshalb auch von einer «deliberativen Welle» [6].

Zu den beliebtesten Formaten gehören sogenannte Citizens’ Jury oder Panels, bei denen zufällig ausgewählte Bürger:innen ihre Meinung zu spezifischen politischen Fragen äussern. Thematisch wurden die meisten Prozesse bisher auf Fragestellungen aus den Themenbereichen Stadtplanung, Gesundheit- oder Umweltpolitik angewandt, am seltensten in den Bereichen der Finanz-, Steuer-, Justiz- oder Sicherheitspolitik.

Was bedeutet Deliberation und wie ist ein deliberatives Format aufgebaut?
Unter Deliberation kann nach dem Oxford Handbook of Deliberative Democracy eine Art der wechselseitigen Kommunikation verstanden werden, die ein Abwägen und Reflektieren von Präferenzen, Werten und Interessen in Bezug auf bestimmte Anliegen beinhaltet [7]. Der Kerngedanke der Deliberation besteht darin, dass die kollektive Intelligenz einer Gruppe aktiviert wird, indem gemeinsam ein moderierter Prozess des Lernens, Diskutierens und Zusammenarbeitens durchlaufen wird [6].

Die Annahme dabei ist, dass eine Gruppe von Menschen mit unterschiedlichen Erfahrungen und Perspektiven bessere Entscheidungen trifft als ein Individuum oder eine sehr homogene Gruppe [6]. Der Hauptunterschied zur «normalen» Partizipation besteht darin, dass es sich um repräsentative Partizipation handelt. Die Repräsentativität der Teilnehmenden wird dadurch erreicht, dass auf eine erste zufallsbasierte Auswahl von potenziellen (freiwilligen) Teilnehmenden ein durch moderne Statistiksoftware ermöglichtes Stratifizierungsverfahren nach bestimmten Kriterien angewandt wird. Dadurch soll die Verzerrung, die aufgrund der Freiwilligkeit der Teilnahme entsteht, korrigiert werden.

Die grosse Frage ist, inwiefern diese partizipativen und deliberativen Ansätze Bürgerinnen und Bürger tatsächlich mehr politische Macht verleihen. Beobachter:innen und Forschende sind sich einig, dass ein erfolgreiches Partizipationsformat unter anderem davon abhängt, ob die Teilnehmenden mit ihrem Einsatz auch einen echten Impact erzielen können.

Werden Bürger:innen nur angehört, ohne dass ihr Input von Administration und der politischen Vertretung auch tatsächlich berücksichtigt und mindestens teilweise umgesetzt wird, verlieren Bürger:innen schnell das Interesse und die Partizipationsveranstaltung wird zum Feigenblatt. Ein bekanntes, positives Beispiel ist das Irish Citizens’ Assembly, welches bereits mehrfach durchgeführt wurde.

In der bekanntesten Edition 2016 wurden 100 zufällig ausgewählte Bürger:innen einberufen, um zum verfassungsmässigen Verbot von Abtreibung Stellung zu nehmen. Die Empfehlungen des Assembly führten 2018 zu einem Referendum, in welchem das Abtreibungsverbot zu Gunsten einer Legalisierung tatsächlich gekippt wurde [5].

Auch in der Schweiz hat der partizipative Ansatz Anwendung gefunden, wenn auch meist in Form von Pilotprojekten. Beispiele sind die partizipative Totalrevision der Walliser Kantonsverfassung mit einem 130-köpfigen Verfassungsrat (vom Volk gewählt, aber repräsentativ für die Parteien und die Zivilgesellschaft) [8], das Bürgerpanel für mehr Klimaschutz in Uster [9], das partizipative Budget «Stadtidee» in Zürich [10] oder auch der kürzliche lancierte erste nationale Bürgerrat der Schweiz zum Thema Ernährungspolitik [11]. Man darf gespannt sein, wie all diese Projekte – nicht zuletzt die Experimente im Rahmen des Demokratielabors Basel – zur Förderung einer lebendigen und zukunftsgerichteten Schweizer Demokratie beitragen werden. 

Über das «Demokratie Labor Basel»

Mehr Informationen über das Labor finden Sie hier. Das Projektteam wird in einer Beitragsserie laufend über die Projekte und die daraus gewonnenen Erkenntnisse berichten. Im ersten erschienenen Beitrag gab Daniel Schwarz einen Überblick über die Ziele des Projekts. 

Literatur

1. OECD, Building Trust to Reinforce Democracy: Main Findings from the 2021 OECD Survey on Drivers of Trust in Public Institutions. OECD, 2022. doi: 10.1787/b407f99c-en.

2. Foa, Klassen, Slade, Rand, und Collins, „The Global Satisfaction with Democracy Report 2020“, Bennett Institute for Public Policy, Cambridge, 2020. Zugegriffen: 8. September 2022. [Online]. Verfügbar unter: https://www.cam.ac.uk/system/files/report2020_003.pdf

3. P. Moser, «Stimmbeteiligung: eine Langfristperspektive», Kanton Zürich Statistisches Amt, 2022.

4. K. Knobloch, „Listening to the Public: An Inductive Analysis of the Good Citizen in a Deliberative System“, Journal of Deliberative Democracy, Bd. 18, Nr. 1, Art. Nr. 1, Juni 2022, doi: 10.16997/10.16997/jdd.955.

5. J. Suiter, „Deliberation in Action – Ireland’s Abortion Referendum“, Political Insight, Bd. 9, Nr. 3, S. 30–32, Sep. 2018, doi: 10.1177/2041905818796576.

6. OECD, „Innovative Citizen Participation and New Democratic Institutions: Catching the Deliberative Wave | en | OECD“, 2020. Zugegriffen: 11. April 2022. [Online]. Verfügbar unter: https://www.oecd.org/gov/innovative-citizen-participation-and-new-democratic-institutions-339306da-en.htm

7. A. Bächtiger, J. S. Dryzek, J. Mansbridge, und M. E. Warren, The Oxford Handbook of Deliberative Democracy. Oxford University Press, 2018.

8. Kanton Wallis, «Verfassungsrat», 2022. https://www.vs.ch/de/web/constituante (zugegriffen 4. November 2022).

9. Stadt Uster, «Bürgerpanel. Für mehr Klimaschutz in Uster.», 20. März 2022. [Online]. Verfügbar unter: www.uster.ch/buergerpanel

10. Stadt Zürich, «Stadtidee – Mitwirken an Zürichs Zukunft», 2022. https://mitwirken.stadt-zuerich.ch/processes/stadtidee?locale=en (zugegriffen 4. November 2022).

11. Buergerinnenrat, «Bürger:innenrat für Ernährungspolitik», Bürger:innenrat für Ernährungspolitik, 2022. http://www.buergerinnenrat.ch/de/jetzt-wird-aufgetischt/ (zugegriffen 4. November 2022).

Über die Autorin Flurina Wäspi:

Flurina Wäspi war wissenschaftliche Assistentin am Institut Public Sector Transformation der BFH Wirtschaft. Sie ist Mitautorin der vom Bafu in Auftrag gegebenen Studie «Digitalisierung und Umwelt: Chancen, Risiken und Handlungsbedarf».